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Relatório do Tribunal de Contas sobre as concessões dos serviços de águas

2014.02.28

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Introdução

A ERSAR considera o relatório do Tribunal de Contas, agora divulgado, uma contribuição muito válida para a melhoria do setor dos serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais, e identifica-se com grande parte dos seus comentários, nomeadamente na necessidade de reforçar os poderes da entidade reguladora, sem prejuízo de alguns aspetos merecerem uma análise mais atenta.
A ERSAR colaborou aliás intensamente neste processo, fornecendo vasta informação ao Tribunal de Contas sobre numerosos pareceres e análises que elaborou ao longo da última década, tendo o relatório acolhido muitas das conclusões desses documentos.

Enquadramento geral

A atual legislação portuguesa prevê a possibilidade de três modelos de gestão destes serviços, a gestão direta, a gestão delegada e a gestão concessionada. Existem atualmente perto de 30 concessões municipais, uma pequena percentagem relativamente ao universo de cerca de 400 entidades gestoras, com caraterísticas variadas  e  com  desempenhos  também  diversos,  havendo  exemplos  melhores  e piores, como é natural.
Todas elas resultaram de procedimentos concursais lançados antes da definição do quadro legal que veio a estabelecer, em 2009, regras claras relativamente à partilha de riscos no setor.
Num contexto histórico, a gestão concessionada passou a ser possível há cerca de 20 anos. É preciso deixar claro que muitas das concessões têm dado uma contribuição importante para que tenhamos atingido 95% de cobertura no abastecimento de água e
99% de água de excelente qualidade e melhorado significativamente no saneamento de águas residuais, de que resultou um tão elevado número de bandeiras azuis nas
nossas  praias.  Os  serviços  de  águas  e  resíduos  em  Portugal  têm  tido  um extraordinário desenvolvimento nas últimas décadas, com participação de entidades gestoras  estatais  e  municipais  e  com  modelos  de  gestão  direta,  delegada  e
concessionada.

Enquadramento legislativo

Note-se também, como atrás se referiu, que há vinte anos a legislação era escassa em matéria de concessões e pouco objetiva quanto às regras, o que permitiu grande diversidade   dos   contratos.   Nessa   altura,   os   municípios   conheciam   mal   este instrumento de concessão e não tinham o apoio de uma entidade reguladora para os ajudar a encontrar um equilíbrio adequado.
No entanto, há cinco anos foi publicada nova legislação mais exigente (Decreto-lei n.º 194/2009), que permitiu regulamentar muito melhor as concessões, por exemplo em termos necessidade de justificação pelo concedente da mais-valia de cada concessão e de clara definição da matriz de partilha de risco prevista.
Relativamente à matriz de risco resultante do atual quadro legal, importa esclarecer que a mesma está alinhada com o princípio da transferência significativa de riscos
para o concessionário, excetuando apenas aqueles que se relacionem com eventos que dependem de uma decisão do concedente (se, por exemplo, quiser impor novas obrigações ao concessionário) ou com eventos que devam ser repercutidos nas tarifas por força do princípio do utilizador pagador (como novos investimentos). As repercussões tarifárias devem, no entanto, ter em consideração o princípio da acessibilidade económica ao serviço, pelo que está prevista a possibilidade da atribuição de subsídios com esse objetivo.
De todo o modo, importa ter presente a necessidade de algum equilíbrio na partilha de risco, na medida em que quanto maior for o risco assumido pelo operador privado, maior será necessariamente o prémio exigido pelo mesmo, ou seja, maior será a tarifa.
Naturalmente existe espaço para melhoria nessa legislação, que tem estado aliás a ser estudada, mas ela é já muito completa.

Enquadramento tarifário

A extraordinária evolução do setor, já referida acima, fruto de elevados investimentos, teve naturalmente algum impacto nas tarifas, que não se refletiu da mesma forma nos vários modelos de gestão.
As tarifas praticadas pelos municípios em gestão direta nem sempre repercutem todos os custos com a provisão do serviço, designadamente os de investimento, ou seja, as tarifas são subsidiadas pelos respetivos orçamentos, o que quer dizer pelos contribuintes. Contudo, quando os serviços são concessionados, tal subsidiação não tem existido, e as obrigações das concessionárias incluem normalmente a realização de planos de investimentos cuja cobertura financeira, apesar de beneficiar por vezes de comparticipações de fundos comunitários, é sobretudo financiada pelas tarifas.
Por outro lado, também convém notar que as situações de reequilíbrio que por vezes têm vindo a  ser  reclamadas por concessionárias de serviços municipais resultam quase sempre de uma deficiente definição dos pressupostos considerados pelos municípios concedentes nos procedimentos concursais, designadamente em matéria de procura e de investimentos a realizar.
Neste contexto, a ERSAR tem insistido com as entidades gestoras no sentido dos procedimentos concursais terem por base pressupostos mais realistas em matéria de procura e de investimentos, tendo em conta as necessidades efetivas das populações.

Intervenção regulatória

É importante realçar que há vinte anos, quando os processos de concessão se iniciaram, não existia entidade reguladora. Apenas há dez anos passou a existir essa entidade, embora com poderes limitados a “recomendações” na quase totalidade dos aspetos, por oposição a uma desejável ação mais interventiva através de “decisões vinculativas”.
Aguardamos para muito breve uma nova lei orgânica com maiores poderes, o que é efetivamente indispensável, pois só então a entidade reguladora poderá ter uma intervenção mais vinculativa e eficaz no setor.
Neste período, mesmo sem poderes vinculativos, a entidade reguladora passou a fazer desde 2004 uma intervenção bastante intensa sobre o setor, nomeadamente através de:

  • Regulação legal e contratual, pronunciando-se e acompanhando os contratos, alertando para eventuais disfunções, mas sem poderes vinculativos.

  • Regulação  económica,  verificando  o  cumprimento  do  contrato  em  termos tarifários.
  •  
  • Regulação da qualidade de serviço, divulgado anualmente 16 indicadores para cada entidade gestora, nomeadamente as concessões.

  • Regulação  da  qualidade  da  água,  assegurando  o  estrito  cumprimento  da exigente legislação vigente.

  • Regulação  da  interação  com  os  consumidores,  acompanhado  4000  a  5000 reclamações por ano.

Atualmente faz todos os anos mais de 400 auditorias sobre estes diferentes aspetos, que em muito têm contribuído para a melhoria destes serviços.
Toda esta informação, com cerca de 900 000 dados anuais, bem como a análise comparada das cerca de 400 entidades gestoras existentes, é agora publicada no relatório anual da ERSAR e divulgada a todos os interessados, sendo facilmente acessível em www.ersar.pt.

Conclusões

As concessões são contratos complexos cujo sucesso depende, em boa parte, de um bom quadro legislativo, de capacidade de gestão do contrato pelo município concedente e de poderes reforçados da ERSAR.
Quanto ao quadro legislativo, melhorou muito nos últimos anos, como referido, sem prejuízo de haver alguns melhoramentos a introduzir. O novo quadro legislativo, de
2009, que teve por base uma proposta da ERSAR, não abrangeu porém a maioria das concessões alvo de análise por parte do Tribunal de Contas, por serem temporalmente
anteriores. O quadro legislativo atual é mais claro quanto à matriz de partilha de riscos, algo  que  não  acontecia  com  a  legislação  anterior,  sem  prejuízo  de  poder  haver
necessidade de ainda introduzir melhorias.
O reforço da capacidade dos municípios para a gestão dos contratos de concessão é também muito importante. Entendemos que na gestão dos contratos de concessão pelos municípios os pareceres da ERSAR, que não são vinculativos, deveriam ser mais ouvidos e acatados. O relatório do Tribunal de Contas alerta para o facto de em diversos casos os pareceres da ERSAR não terem sido efetivamente acolhidos. Daí resultam também alguns dos problemas detetados.
Quanto ao terceiro aspeto, o reforço dos poderes da ERSAR, estará previsivelmente concretizado muito em breve com a nova lei orgânica, com a qual nos congratulamos, que foi aprovada a 24 de janeiro p.p. pela Assembleia da República e aguarda promulgação pelo Senhor Presidente da República.
Ela vai trazer a desejada evolução para entidade administrativa independente, com reforçada independência orgânica, funcional e financeira, bem como o reforço de poderes de regulação, nomeadamente ao nível dos instrumentos jurídicos típicos (fixação de tarifas e instruções vinculativas, etc.), das competências regulamentares, das competências sancionatórias, das competências de resolução de litígios e das competências de divulgação pública de informação.
Assim podemos contribuir mais eficazmente para o acesso tendencialmente universal dos cidadãos a estes serviços, prestados com a qualidade adequada, com um nível de risco aceitável e a preços socialmente comportáveis.